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參加職工保險確保權益公平 

記者：在農村人口轉移就業過程中，一個現實問題是，很多農民工選擇戶籍所在地的城鄉居民基本養老和醫療保險，而參加所在地城鎮職工養老保險和醫療保險的比例很低。

董登新：根據國家統計局數據，2017年全國農民工總量28652萬人，比上年增加481萬人，增長1.7%。其中，本地農民工11467萬人，增長2.0%；外出農民工17185萬人，增長1.5%。雖然我國農民工總數達到2.86億人，但真正轉化為城鎮人口的只有1000多萬人。我認為，這其中有兩個主要原因：一個原因是傳統戶籍制度仍然橫亙在想轉移到城市的農民工面前。國內一些大城市對農民工落戶還帶有歧視性，或是存在較高的準入門檻，比如學歷、公司準入等。

另一個原因是農民工參加城鎮職工社會保險制度的比例不高。2009年，人社部出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，其中規定基本養老保險關系不在戶籍所在地，而在其基本養老保險關系所在地累計繳費年限滿10年的，在該地辦理待遇領取手續，享受當地基本養老保險待遇。

這個規定原則上已解決了農民工參加職工養老保險的接續問題，實現了城鎮企業職工全覆蓋的社會保險制度，但仍存在一定問題。現在，城鎮職工社保覆蓋率不高，很多農民工都抱著“寧可多要薪金工資，也不要職工養老保險”的觀念，大部分農民工沒能進入城鎮職工社會保險體系，卻進入了城鄉居民社會保險體系，這是影響農民工城鎮化的一個重要因素。

與城鄉居民基本養老保險相比，城鎮職工基本養老保險繳費比例更高，保障水平更好，但要求企業20%的繳費率。我們的目標是，讓在城市工作的農民工主動參加城鎮職工養老保險，而不是城鄉居民養老保險。這需要各地人社部門共同監督，督促企業執行規定。

朱銘來：在現行醫保制度中，我們還是以戶籍所在地為參保依據。城鎮職工醫療保險要以城鎮戶口為依據進行參保，大部分農民工從農村來到城市，基本上都參加了家鄉的城鄉居民醫保。

農民工從農村到城市就業，原先的城鄉居民醫保仍保留，如果生病了需要治療看病，會采取異地就醫的形式進行結算。在這方面，人社部門近年來做了大量工作，但目前尚未實現城鄉居民醫保統籌的地方，新農合與城鎮居民醫保兩套系統的整合仍存在數據平臺建設不暢的問題。簡而言之，可能存在一些新農合人員，其個人信息沒有與人社部門的信息系統有效對接，他們在城市異地就醫時仍需要全額墊付。

從長遠來看，農民工城鎮化是大趨勢。對于絕大多數青年農民工來說，進入城市生活已變成了他們的第一選擇，在城里工作，如果參加職工醫保，待遇保障自然更高。

進城務工的農民工，由于他們流動性大、維權意識差，許多中小企業發現其中有機可乘，一些雇主從降低企業用人成本的角度考慮，有意漏報、瞞報，通過不讓農民工參加城鎮職工社會保險的方式為企業節省大筆費用。雇主們往往采用口頭承諾的方式，要求農民工主動不加入城鎮職工養老和醫療保險，換成每個月工資一兩百元的提升。很多農民工迫于生計，或者是缺乏相應的參保意識，也樂于接受雇主的提議。這樣一來，這類群體就進入不了城鎮社會保險體系，農民工的身份擺脫不了，在城市中漂泊幾十年后，還是要回到農村去。

政府應鼓勵企業為農民工通過職工參保的模式，使外來農民工從身份上感受不到差距，確保他們的權益更加公平合理；要出臺一些激勵政策，鼓勵企業把農民工納入到職工醫保制度當中。

推進全國統籌構建大資金池

記者：十九大報告指出，完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。全民參保、全國統籌是基本養老保險改革的大方向，若把農民工統一納入城鎮職工養老保險體系，是否會給養老保險全國統籌帶來壓力？

董登新：把農民工統一加入城鎮職工養老保險，既是機遇，也是挑戰。

一方面，全民參保計劃如果得以實施，整個職工基本養老保險的覆蓋面和參保率會大大提升，有利于職工基本養老保險基金的積累；另一方面，覆蓋面越廣，國家財政的補貼責任越大。盡管如此，只有把流動到城鎮的農民工納入到職工基本養老保險中，我國養老保障的程度和質量才會有大的提升。

像上海等經濟發達的地區，已經有了制度上對農民工強制參加職工基本養老保險的全覆蓋措施和相應的配套激勵機制，值得全國各地學習和取經。

記者：有一種觀點認為，將農民工納入職工養老保險范圍，只是將現行養老保險制度的可持續性危機向后延遲的短期行為。

董登新：這種看法不對。將農民工納入城鎮職工養老保險，并不只是短期地降低風險。養老保險全國統籌意味著中央政府在全國制定統一的待遇標準，制定統一的征繳比例，統一發放退休金。

真正意義上的全國統籌，是指基本養老保險繳費、給付、投資管理及收支平衡必須由中央政府直接負責、親手操作，地方政府不得觸碰基本養老保險基金。唯有如此，才能構建基本養老保險全國統籌的“大資金池”，才能真正實現基本養老保險基金在全國范圍內無障礙集中使用，并在最大范圍內充分發揮“互助共濟”的社保功能，而不再由地方政府分而治之、各自為陣，這樣既可以避免養老保險繳費與給付在地區之間出現苦樂不均的現象，同時也可以減少制度的漏損與內耗，從而形成規模管理、集約化管理的制度效應。

記者：您認為在養老保險全國統籌的基礎上，應如何進一步完善制度？

董登新：養老保險全國統籌必須構建負擔適度的繳費機制。繳費水平越高，給付水平要求越高，中央補貼與互助共濟的壓力就越大。適度降低繳費水平，就可以相應降低給付替代率，這不僅可以體現“廣覆蓋、保基本”的方針，而且可以為第二支柱養老金（企業年金和職業年金）發展騰出制度空間。此外，確定適度的繳費水平，也是提高參保率、確保制度可持續的關鍵步驟。

現行城鎮職工養老保險要求企業繳費20%，如此高的繳費負擔，中小企業難有精力或財力參加企業年金。我建議將城鎮職工養老保險雇主費率“一刀切”，統一降至12%，雇員費率8%不變。如此一來，雇主雇員合計繳費為20%，正好與靈活就業人員的繳費率相等，這是適度降低基本養老保險給付替代率、做大做強第二支柱養老金的客觀要求。

建立階梯化模式鼓勵農民工繳費

記者：提高醫保的統籌層次，實現“費隨人走”，您認為是否可行？

朱銘來：“費隨人走”涉及到財政問題，也涉及到統籌層次的問題。我認為，提高統籌層次對解決農民工流動的醫保問題沒有太大幫助。農民工轉移就業主要以跨省為主，對這一群體除非實現醫保全國統籌，不然如果只是提高到省級統籌還是存在很多問題。況且，醫保涉及到醫療資源提供方，而我國不同地區之間經濟發展水平、醫療資源差異較大。

醫保是一項現收現付制度，本身就具有可攜帶性；只要農民工繳納了醫保費，不管是何種形式，都能獲得待遇保障。這不是問題的核心。完善適合農民工群體的醫保制度是一個整體性問題。原來，城鎮職工醫保與城鄉居民醫保的繳費金額有差異，待遇也有很大差異。職工醫保繳費水平比較高，單位和個人均要繳費，其待遇比城鄉居民醫保待遇高。現在，很多地方通過大病保險提升城鄉居民醫保待遇水平，與職工醫保待遇水平逐漸拉平，甚至有的地方居民醫保比職工醫保待遇還好。在現有情況的基礎上，未來醫保制度要形成一個差異化、階梯化繳費模式。對于農民工群體，應鼓勵他們多繳費，同時保障以多繳的費用享有更高的待遇水平。

此外，農民工與城鄉低收入群眾尤其是貧困人口相比，收入相對較高，不是國家醫療救助和扶貧的對象。雖然如此，如果農民工得了大病，他們抗風險能力較差，很容易因病致貧。因此，國家對于農民工大病的保障體系還需要完善。政府應該制定一項針對農民工的大病補充保險政策，費率相對低一些，讓更多農民工參保，防止因病致貧現象，這在短期之內對農民工群體的效果是最好的。

信息系統的整合也將是未來幾年的一個重要課題。我相信，隨著醫保管理體制、補貼機制、信息平臺逐步規范，這些問題有望得到解決。

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