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如果把1997年初國家電力公司的成立看作電力市場化的開端，那么電力體制改革已經(jīng)走過近20年的歷程。一般認為，20年的歷程可大致分為三段。階段從1997年至2001年，電力行業(yè)邁出了政企分開的實質(zhì)性步伐，管理部門與國家電力公司開始理順關(guān)系，并探索各自運作機制;第二階段從2002年至2014年，是落實《電力體制改革方案》，即5號文的過程;第三階段自2015年《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)開始，電力體制改革在深化改革的背景下進入了新的探索階段。三個階段雖各以重大改革決策為標志，但它們間的內(nèi)在聯(lián)系卻無法通過時段劃分體現(xiàn)出來，本文則是要提供一種對20年電改政策演化的解釋，以幫助大家更好地理解電改所處的位置、面臨的問題，以及未來改革調(diào)整的方向。
國家電力公司與5號文
電力市場化的起步有著深刻的體制背景。改革開放之后至20世紀90年代初，國有企業(yè)改革一直是經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)，不過隨著政企關(guān)系的深刻變化、非公有制經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和市場環(huán)境的急劇變化，國有企業(yè)整體開始陷入經(jīng)營困難。針對這一局面，1993年的十四屆三中全會確定社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，并做出進行國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和加強國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的重大決策;十五屆四中全會時，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的思想更加清晰。從90年代中期開始，在國有經(jīng)濟“有進有退”的基礎(chǔ)上，電信、電力、石油、石化、民航等領(lǐng)域內(nèi)均實施了旨在增強國有經(jīng)濟控制力的戰(zhàn)略性重組和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。從這個意義上講，彼時的電力體制改革是全國整體國企改革的一部分，是順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制改革的要求。相應(yīng)地，電力體制改革的主要問題是，如何推進電力行業(yè)的政企分開，如何通過企業(yè)和市場而不是指令和計劃來促進電力發(fā)展。
電力體制改革的另一面是轉(zhuǎn)變管理職能和推進機構(gòu)改革。其中，對電力產(chǎn)生重要影響的關(guān)鍵改革包括財稅體制改革，以及與地方事權(quán)劃分改革。1994年實施的分稅制改革極大地調(diào)動了地方和企業(yè)的積極性，有力推動了地方和企業(yè)電力投資的增長。由于地方和企業(yè)投資主要集中在電源建設(shè)，它們與國家電力公司之間在利益分配方面不可避免地形成了現(xiàn)實和潛在的沖突，這在很大程度上構(gòu)成了“二灘棄水”的一個深層次原因。不過總體而言，這些改革對于推進整體經(jīng)濟體制的市場化是有巨大作用的。財政支出改革也在與國有企業(yè)改革協(xié)調(diào)推進，目的是讓企業(yè)真正成為自負盈虧的市場主體。國家財政在取消對國有企業(yè)直接補充資本金的基礎(chǔ)上，也在大幅壓縮給予國有企業(yè)的直接虧損補貼(到2003年，5號文實施時，這一補貼完全停止)。同時，與地方的事權(quán)也伴隨著分稅制而相應(yīng)調(diào)整(但這種劃分并未制度化和法制化，給后來與地方的能源和電力管理體制帶來一些不利影響)。就這些領(lǐng)域內(nèi)的改革而言，電力體制被推到了不得不改的位置，也可以說，國家電力公司是必然要成立的。
總體來看，以國有企業(yè)改革與機構(gòu)改革為核心的整個社會主義市場經(jīng)濟體制改革推動了電力市場化的起步。同時，風(fēng)起云涌的電力市場化改革浪潮也為帶來了理論借鑒和經(jīng)驗參考，其重要的作用在于使決策者認識到，盡管階段性的改革重點是政企分開，但長遠目標必須定位于電力市場建設(shè)。所以可以看到，當(dāng)時的改革指導(dǎo)思想堅持了自上而下和系統(tǒng)性的原則，這就使電力體制改革具備了良好的氛圍，具體體現(xiàn)在三個方面：一是《電力法》(1995年)為電力體制改革提供法制基礎(chǔ)，同時決策者要求必須提出整體性改革方案;二是由于電力體制改革與整個社會主義經(jīng)濟體制建設(shè)緊密相關(guān)，因而盡管方案設(shè)計中也存在爭議，但并未影響推進改革的基本共識;三是其他領(lǐng)域內(nèi)相對成熟的改革經(jīng)驗為電力體制改革的推進提供了借鑒和信心。因此，1997年國家電力公司的成立雖然還無法預(yù)示后續(xù)的具體改革政策，但至少反映了對傳統(tǒng)電力體制弊端的否定及推進體制改革的決心。
這也就決定了，國家電力公司是一種過渡性的制度安排。新成立的國家電力公司只是一個變換了名稱的電力管理部門，其當(dāng)時的主要工作是順應(yīng)政企分開和機構(gòu)改革要求，逐步分離出行政管理職能，推動建立現(xiàn)代電力企業(yè)制度。如果沒有進一步的改革方案，那么國家電力公司將不過是一個新電力部，所以，國家電力公司的成立就已經(jīng)預(yù)示了接下來的改革方案。因此可以說，國家電力公司的短暫存在為2002年《電力體制改革方案》的出臺和落實提供了明確的市場化改革對象并邁出了關(guān)鍵一步。
在這一過程中，對此后改革具有決定性影響的一個重要決策是國家電力公司的實體化，而不是定位于國有資本投資公司，這就在一開始便規(guī)避了國家電力公司被橫向或縱向上過度、過快拆分的可能。造成這種情況的深層原因在于，發(fā)展大型電力企業(yè)是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局的要求，也是基于對電力不均衡特征的基本判斷和實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)的目標設(shè)定。這些戰(zhàn)略考量均體現(xiàn)在了2002年發(fā)布的5號文中。
所以說，介紹5號文的背景離不開對國家電力公司的分析，理解了國家電力公司也就不難理解5號文。5號文同樣受整個國家經(jīng)濟體制改革浪潮推動，方案內(nèi)容體現(xiàn)了經(jīng)濟體制改革的要求。而由于電力行業(yè)是從高度集中的計劃體制開始轉(zhuǎn)型，因此經(jīng)濟體制改革所涉及的改革內(nèi)容恰恰與構(gòu)建競爭性電力市場的需要一致。所以我們看到，5號文規(guī)定的所有制改革(政企分開)、組織結(jié)構(gòu)重組(廠網(wǎng)分離)、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場機制設(shè)計(競價上網(wǎng))、獨立監(jiān)管機構(gòu)(電監(jiān)會)等核心內(nèi)容，又恰恰是電力行業(yè)內(nèi)國有企業(yè)和機構(gòu)改革的基本內(nèi)容。因此，5號文確定的改革內(nèi)容天然地具有“系統(tǒng)性”特征。
這種系統(tǒng)性特征有著深刻的理論淵源。實際上5號文的主要理論來源并非電力市場理論，而是社會主義市場經(jīng)濟理論以及國有企業(yè)改革理論。有意思的是，近期學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策之爭的兩位主角，林毅夫和張維迎，在當(dāng)時也曾就國有企業(yè)改革問題貢獻了另一場論戰(zhàn)——“產(chǎn)權(quán)”與“市場”之爭。無論論戰(zhàn)結(jié)果如何，理論界和政策界對國有企業(yè)改革的深刻認識，奠定了5號文的基調(diào)——即在電力行業(yè)內(nèi)推動國有企業(yè)改革。更重要的是，豐富的理論研究成果和其他行業(yè)的政策實踐，客觀上為電力改革提供了相對廣闊的改革空間，面臨的改革風(fēng)險也小得多。
由于理論界和政策界缺乏對電力市場化理論的深刻理解和對經(jīng)驗的準確把握，5號文在電力市場設(shè)計上也存在天然缺陷，即在實施廠網(wǎng)分離的結(jié)構(gòu)性改革的同時，沒有確定與之相適應(yīng)的目標市場模式。當(dāng)然，這種設(shè)計缺陷有其必然性。受整個經(jīng)濟體制改革和國有企業(yè)戰(zhàn)略性布局調(diào)整的推動，電力作為“涉及國家的”“自然壟斷的”“提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的”，以及“支柱”的重要行業(yè)，其改革重點在于增強國有經(jīng)濟的控制力。
在這一指導(dǎo)方針下，電力體制改革的主要目標是做大做強電力國有企業(yè)，在這里，電力市場化的程度歸根結(jié)底要服務(wù)于增強國有經(jīng)濟的控制力。這從根本上反映了5號文在國有企業(yè)改革與電力市場化之間，也就是在國企改革紅利與市場競爭紅利之間做出微妙權(quán)衡。當(dāng)然，這一微妙權(quán)衡背后的客觀實際是，如前所述，當(dāng)時對電力市場理論和政策的研究水平還遠遠達不到實施完善的市場化改革方案的階段。
這種對改革紅利的微妙權(quán)衡也造成了5號文中的改革政策在推進市場化方面都存在不到位的問題。比如，在組織結(jié)構(gòu)的重組上，雖然實施了廠網(wǎng)分離，但售電業(yè)務(wù)仍未在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)層面上實現(xiàn)任何形式的分離，這就導(dǎo)致了價格機制改革只能限于競價上網(wǎng)模式，進而導(dǎo)致在試點失敗后，只能延續(xù)定價機制(從而為之后的利益沖突埋下隱患);在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)上，由于國資管理體制不到位，政企分開也并不，即便2003年國資委成立在很大程度上緩解了這一問題，但電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營目標仍未以市場化為導(dǎo)向;而所謂的獨立監(jiān)管機構(gòu)也僅僅是電力市場的“看客”，因為兩大核心監(jiān)管工具——價格和投資的監(jiān)管權(quán)都不在其手中。這些缺陷可以歸結(jié)為對電力市場的目標模式缺乏研究和選擇。5號文主要的遠期設(shè)計應(yīng)該算是“逐步實行輸配分開”，可是這一政策的提出在之前并無任何系統(tǒng)的理論研究支持和穩(wěn)健的經(jīng)驗佐證，而且時至今日，爭論仍存。
但這些存在缺陷的設(shè)計并不影響5號文的設(shè)計初衷和政策效果，因為其確定的改革內(nèi)容足以落實階段性的國有企業(yè)改革與機構(gòu)改革目標。更重要的，伴隨著電力國有企業(yè)的戰(zhàn)略性布局調(diào)整和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，電力國有企業(yè)的經(jīng)營激勵發(fā)生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業(yè)的迅速壯大，國有經(jīng)濟控制力得到增強。在這種情況下，存在先天不足的競價上網(wǎng)試點紛紛失敗有其客觀必然性，因為在迅速釋放的國企改革紅利面前，競爭產(chǎn)生收益似乎微不足道。
因此，回顧國家電力公司的成立與5號文的出臺及實施，我們可以發(fā)現(xiàn)它們都是在整個經(jīng)濟體制改革大潮中，伴隨著國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整而推進的，這從根本上決定了改革政策的落腳點并非是建立競爭性電力市場，或者說，這些改革的目的是釋放國企改革紅利。
9號文的困境
5號文在推動電力行業(yè)繁榮發(fā)展的同時，也帶來了利益格局的固化，這種利益格局的固化又因為5號文中存在的固有設(shè)計缺陷而逐步顯現(xiàn)出來。2000——2007年，全社會用電量增長一直快于實際GDP增長，電力行業(yè)與國民經(jīng)濟的高增長保持了大致協(xié)調(diào)態(tài)勢。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未凸顯。受2008年全球金融危機的沖擊，當(dāng)年的經(jīng)濟增長和用電量均出現(xiàn)快速下滑，不過由于立刻受到“4萬億”計劃的刺激，2010和2011年又出現(xiàn)了高增長，且用電增速再次高于實際GDP增速，問題的爆發(fā)被繼續(xù)推遲。不過自2012年開始，經(jīng)濟下行壓力日益明顯，大家對此逐步形成共識和預(yù)期。
在這種條件下，電力行業(yè)主體及地方開始對既有利益分配格局，進而對利益分配機制表達出強烈的改革意愿。這種改革意愿的表達與上一輪改革存在明顯差異，是由外生沖擊帶來的問題集中爆發(fā)。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識的形成更加困難。
改革訴求的集中爆發(fā)要求新一輪電改方案盡快出臺，這給決策帶來了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現(xiàn)爭議，這又歸結(jié)到對問題癥結(jié)的判斷：是因為沒有持續(xù)推進5號文確定的結(jié)構(gòu)分拆，還是因為既有結(jié)構(gòu)下的市場機制缺失?根據(jù)5號文，隨著廠網(wǎng)分離改革的到位，應(yīng)逐步推進輸配分離。但到2007年“920資產(chǎn)”和“647資產(chǎn)”處置完畢時，快速發(fā)展的電力行業(yè)使得決策者并不認同對組織結(jié)構(gòu)進行大規(guī)模調(diào)整的政策取向，本質(zhì)上是肯定了自2002年以來的電力市場格局和國企改革紅利的貢獻。
同時，電力行業(yè)的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對市場模式和改革路徑的深入研究。反而國家電網(wǎng)公司為了應(yīng)對可能的輸配分離，著力加強了應(yīng)對方案的研究，在本世紀頭十年中期推出“放開兩頭、管住中間”的應(yīng)對策略(所謂“中間”是指輸配一體化的電網(wǎng)企業(yè))，并通過強化企業(yè)管理實現(xiàn)公司效益的持續(xù)提升，不斷加碼反對輸配分離的依據(jù)。于是，當(dāng)國民經(jīng)濟和行業(yè)形勢迅速變化，利益調(diào)整訴求強烈時，理論界和政策界反而無法拿出系統(tǒng)性的市場模式與路徑改革方案。
當(dāng)然，終的改革方案即9號文的形成過程可謂充滿博弈與爭議，但根本性的決定因素決非許多觀點所直觀理解的談判能力不平衡，而是有深刻的經(jīng)濟體制背景。對比5號文的出臺可以發(fā)現(xiàn)，5號文是大勢所趨下的水到渠成;而9號文除前述的理論準備不足外，還面臨著特殊的經(jīng)濟體制約束。在深化改革的大背景下，財稅、國資國企、治理、環(huán)境保護等體制問題也在集中出現(xiàn)，各領(lǐng)域的體制改革方案也都在制定和推進當(dāng)中，與電力體制改革之間是平行推進的關(guān)系，彼此缺乏協(xié)調(diào)。這也就使得9號文成為一種將視角囿于電力行業(yè)內(nèi)部的“電力”體制改革。
由于缺乏對電改系統(tǒng)性的充分重視，9號文并未提出構(gòu)建競爭性電力市場的完整理念和方案選項，而更像是一種既定利益格局下的簡單利益再調(diào)整，這從其改革內(nèi)容中能夠直觀地反映出來。當(dāng)然，9號文的亮點在于改革內(nèi)容體現(xiàn)了電力市場的專業(yè)性，但這里要提醒的是，缺乏系統(tǒng)性頂層設(shè)計的改革內(nèi)容，即便具有市場化的外形，也很可能發(fā)揮出截然不同的效果，主要來看一下獨立輸配電價和電量市場化交易政策。
獨立輸配電價只能是一種過渡性制度安排，主要是通過理順電價傳導(dǎo)機制來便利利益再調(diào)整。盡管這確實是電網(wǎng)監(jiān)管方式的重要變革，但卻無法從根本上改變其在電力市場化進程中的尷尬定位。一方面，它未能與市場設(shè)計相結(jié)合，反而限制了市場模式的可選和可行集合，這在部分地區(qū)的現(xiàn)貨市場設(shè)計方案中已經(jīng)隱現(xiàn);另一方面，它也未能改變電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營激勵，因為電價監(jiān)管部門對資產(chǎn)有效性的核準才是“準許成本加合理收益”規(guī)制的關(guān)鍵所在，而目前的成本監(jiān)審與這種規(guī)制方法所要求的成本核準并不一致，這恰是目前的監(jiān)管體制和監(jiān)管能力所欠缺的。此外，輸配電價政策未能協(xié)調(diào)好與現(xiàn)有電價政策的關(guān)系，比如針對大用戶實施的兩部制定價，其容量電價本質(zhì)上是一種第二輸配電價，其存在依據(jù)與現(xiàn)行輸配電價政策設(shè)計存在沖突，進而使大用戶承擔(dān)了不合理的雙重負擔(dān)，但有觀點仍在以“公平”名義支持這一政策。這種狀況使得獨立輸配電價政策在國企監(jiān)管和電力市場改革中處于“前不著村，后不著店”的位置，其作用在于理順傳統(tǒng)的價格傳導(dǎo)機制，此種功能定位也決定了其推進落實也很可能困難重重。
推進所謂電量市場化交易，改變的是傳統(tǒng)體制下的產(chǎn)品標的物(即電量)的分配方式。新創(chuàng)造出來的電量競爭與電力資源優(yōu)化配置是性質(zhì)截然不同的問題，電力的商品屬性仍未得到確認，本質(zhì)上仍屬于變型的計劃。這種放開計劃電量的改革因其固有缺陷，很難有效解決傳統(tǒng)體制下的電量分配問題，無論是由于設(shè)計本身還是外部干預(yù)，這種制度自然難以長久維持。特別是由于外部經(jīng)濟及行業(yè)形勢變化時，這種安排的脆弱性更是顯而易見。而且這種安排著眼于短期利益調(diào)整，既無法解決短期內(nèi)的配置效率問題，也無法為市場提供長期的發(fā)展激勵，本質(zhì)上，這種安排將會損害電力行業(yè)的長遠利益和可持續(xù)發(fā)展能力。如果缺乏必要的配套改革跟進，目前所謂的“市場化交易”也很難避免上一輪改革中競價上網(wǎng)試點的命運。
對交易機構(gòu)、售電側(cè)改革和自備電廠的政策分析不再展開，但它們同樣反映了服務(wù)于簡單利益再調(diào)整的政策導(dǎo)向。更重要的是，盡管9號文內(nèi)容豐富，但仍沒有實質(zhì)觸及以現(xiàn)貨市場為核心的電力資源配置機制，即市場模式選擇和電網(wǎng)體制改革。實際上，行文至此，真正值得深入討論的電力市場設(shè)計問題才剛剛提及，但這里只說明兩點。
，電力現(xiàn)貨市場并不可怕。目前市場中各類主體，包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和用戶群體等等及潛在的市場進入者，都會因為以現(xiàn)貨市場為核心的競爭性市場體系而受益。更重要的是，現(xiàn)貨市場設(shè)計對計劃電量制下業(yè)已存在的合同安排有極大的包容性，通過合理的機制設(shè)計，比如間協(xié)議都可以通過規(guī)制合同形式而融入電力市場。合理的現(xiàn)貨市場設(shè)計對現(xiàn)有的物理系統(tǒng)有極大的適應(yīng)性。在這里，我們需要突破的是對現(xiàn)貨市場理念的理解，而不是對國外特定現(xiàn)貨市場模式的模仿，在出現(xiàn)的現(xiàn)貨市場可能是不同于任何一種現(xiàn)存模式，但卻能夠適應(yīng)(地區(qū)性)的國情。
第二，電網(wǎng)體制改革是電力市場化的關(guān)鍵。簡單從兩個方面來說明：首先，粗略地講，基本的電力商品實際上包括“發(fā)電”和“輸送”，電力需要優(yōu)化配置，電網(wǎng)資源同樣需要優(yōu)化配置，需要價格引導(dǎo)，所以輸配電價改革必須要納入電力市場設(shè)計之中綜合考慮。其次，電力市場不同于普通商品，調(diào)度發(fā)現(xiàn)電力商品的真實價值，結(jié)算向市場主體傳遞經(jīng)濟信號，相應(yīng)的調(diào)度體制和結(jié)算體制本身就是競爭性電力市場設(shè)計的應(yīng)有內(nèi)容。
總之，9號文缺乏類似5號文的系統(tǒng)設(shè)計，看似豐富的改革政策實際上各自為政。然而“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的改革理念很難真正對癥下藥，或者說9號文的各項改革措施將很可能，甚至已經(jīng)在掉入“囚徒困境”的陷阱，即旨在解決問題的各項政策，終會使問題更糟。破解“囚徒困境”的關(guān)鍵恰在于系統(tǒng)的頂層設(shè)計。
新的頂層設(shè)計
回顧電改20年，我們看到了推進改革進程的主導(dǎo)力量的新變化，即電力體制改革已經(jīng)進入了以市場競爭紅利持續(xù)國企改革紅利，并讓兩種紅利協(xié)調(diào)釋放的新階段。如果說，5號文的側(cè)重點在于釋放國企改革紅利，那么9號文，則開始推動釋放市場競爭紅利，只是目前這種努力仍停留在簡單的利益再調(diào)整層面上。但這個階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭議聲中前進，許多認識仍要統(tǒng)一，許多誤區(qū)仍待澄清。
必須承認，世界上沒有完美的政策，我們分析改革政策存在的問題并不意味著否定其價值，而是為了更好看清前進方向。如果說5號文體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性，而在電力市場設(shè)計方面存在欠缺的話，那么9號文則體現(xiàn)了另一個極端，即重視了電力市場設(shè)計的專業(yè)性，但卻缺乏系統(tǒng)設(shè)計的視野。從這個角度來講，我們可以大膽預(yù)測，下一步能夠引導(dǎo)電力體制改革取得突破性進展的頂層設(shè)計一定兼具系統(tǒng)性和專業(yè)性。同時，這一突破將取決于兩項緊密聯(lián)系又各有側(cè)重的改革政策，現(xiàn)貨市場設(shè)計和電網(wǎng)體制改革，這也是實現(xiàn)市場競爭紅利順利接續(xù)國企改革紅利，并持續(xù)協(xié)調(diào)釋放兩種紅利的必然選擇。
我們應(yīng)該做的工作有兩個。首先，要通過理論去凝聚共識。國內(nèi)對電力市場的理解千差萬別，用市場化概念包裝計劃思維的觀點比比皆是。不從思維方式上轉(zhuǎn)變決策者和行業(yè)主體的思想認識，真正的市場化改革方案難以出現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)了解，當(dāng)無人不談改革的時候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當(dāng)電力體制改革進程的諸多當(dāng)事主體，無論是各部門、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、地方和用戶都有不同的訴求時，用理論統(tǒng)一認識的重要性就顯得愈發(fā)重要，這也是上一輪改革和成功經(jīng)驗給我們的重要啟示。其次，要將市場經(jīng)濟理論與工程技術(shù)理論融合，探索特色的電力市場模式。電改是個系統(tǒng)工程，它既要讓經(jīng)濟規(guī)律引導(dǎo)電力系統(tǒng)中的資源配置，又必須尊重物理規(guī)律和特殊國情。所以只有加強經(jīng)濟學(xué)家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個既尊重經(jīng)濟規(guī)律，又尊重電力系統(tǒng)的真正的市場化改革方案。
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